（一）基础设施的界定标准

提到“基础设施”，人们通常想到的是为大众所使用的大规模公共物质资产。在我国，由于交通基础设施的持续大规模建设和突飞猛进的发展，人们往往把基础设施与“铁公机”即铁路、公路、机场联系起来。《现代经济词典》将基础设施定义为“为了使社会、经济活动正常进行所必需的基本建筑和基本设备”，是“一国社会、经济活动的重要物质基础”［7］。但实际上，基础设施所涉及的内容要比建筑、设备特别是“铁公机”宽泛得多。Underhill认为，基础设施包括运输（道路、桥梁、隧道、机场、铁路系统、海港、运输、物流中心、城市公交）、通信（电话系统、蜂窝通信发射塔、有线网络、WIFI、卫星、电视、无线电广播）、能源和公共设施（电力生产和输送、燃气储存和输送、供水、废水处理、可再生能源）、社会基础设施（大学、学校、医院、运动场、社区设施、公共住房、监狱、惩教中心）［8］。Weber et al.认为，基础设施包括运输、能源、水、垃圾、通信在内的经济基础设施与包括健康、教育/文化、运动、公共行政、安全在内的社会基础设施；也可划分为由物质资产、设备构成的物质基础设施，由随时间推移在社会中发展并确立的规范、规则所构成的制度基础设施，以及由市场经济中人员的数量和质量构成的个人基础设施［9］。

Frischmann把基础设施划分为商业基础设施、公共基础设施和社会基础设施，同时指出这三类基础设施并不完全排斥，现实世界的基础设施常常同时分属于多个类别。例如，因特网同时属于商业、公共和社会基础设施［10］。任泽平等认为，基础设施包括三个层次：狭义上是指交通运输（铁路、公路、港口、机场）、能源、通信、水利四大经济基础设施，更宽泛意义上还包括社会性基础设施（教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业）、油气和矿产；最广义还可延伸至房地产［11］。

上述学者或机构列出了基础设施的范围，但是科学界定一项资产是否属于基础设施需要有一个统一的标准。Frischmann提出，基础设施资源需要满足以下标准：第一，对于一定范围的需求，资源的消费是非竞争性的。消费上具有非竞争性或部分（非）竞争性对应的是纯公共物品或准公共物品。第二，对资源的社会需求主要由以该资源为投入的下游生产性活动所驱动。这一标准强调基础设施资源是资本品，在用于生产用途时能够创造社会价值。与原材料、中间商品或衍生出的投入不同，基础设施在使用时不会用尽、枯竭，也不会被改变或被嵌入其他最终产品。第三，资源可用作广泛范围的商品和服务投入，其产出范围包括私人、公共和社会物品。它不是特定目的资源，不会为了迎合特定下游市场所产生的需求而针对特定用户或用途进行优化，相反，它提供的是基础的、多目的的功能。以上标准并不涉及基础设施的具体形态［10］。从这个意义上说，无论是物质资产，还是支持人类活动的复杂且相互关联的物理、社会、经济和技术系统，无论是实物资产、设备和设施，还是其底层结构、组织、商业模式和规则、法规，都有可能属于基础设施［9］。

从基础设施的三个标准还可以推论出，基础设施是动态演化的。从基础设施内在的技术看，由于技术产生之初的应用领域非常单一，如早期的因特网主要用于军事和科研机构，但随着技术的发展和成熟，该技术的应用范围会逐步扩大，与该技术相对应的资产就可能转变为基础设施。从基础设施的应用领域来看，一项资源的应用领域从多个缩小到一个，该资源就会从基础设施（通用目的投入）转变为非基础设施（特定目的投入）；当应用领域从公共产品、社会产品、私人产品等多种类型转变为只有私人产品一种类型时，该基础设施就会从混合型基础设施转变为商业基础设施［10］。

（二）“新基建”的内涵

新型基础设施并没有改变基础设施的一般特征和标准，它的“新”是相对于传统基础设施而言的。中央相关会议提到的新型基础设施具体包括人工智能、工业互联网、物联网、信息网络、5G网络、数据中心，这些都属于新一轮科技革命和产业变革的主要领域。由此可见，“新基建”与“老基建”最大的不同就是技术的先进性。当前，新一轮科技革命和产业变革正在全球范围兴起，其核心驱动力是以新一代信息技术或数字技术为代表的新技术簇群。可以认为，新型基础设施是随着新一代信息技术的发展而形成的，经济生产、居民生活、公共服务和社会治理开展所必需的基础设施，包括设备设施、算法代码、软件系统、标准规则等。从中央相关会议提出的“新一代信息基础设施建设”“信息网络等新型基础设施建设”等表述中，也可以看出当前语境下新型基础设施主要是数字基础设施或信息基础设施。

数字技术之所以能够发展成为新型基础设施，一个重要的原因是它是典型的通用目的技术（General Purpose Technology，简称GPT）。“通用目的技术”是相对于特定技术而言的，从整个生命周期的角度来看，它是最初具有很大的改进空间、最终会被广泛使用并具有许多溢出效应的一种通用技术［12］，具有广泛应用、持续改进、促进创新三个特征［13］。作为通用目的技术，数字技术在广泛的领域得到应用，成为一些行业发展不可或缺的投入。许多数字技术及其形成的产品或服务在生产上具有边际成本为零或趋近于零的特点，在消费上具有非竞争性或部分（非）竞争性。5G网络、数据中心等作为基础设施的数字技术、产品虽然以资本品的形式存在，但通常是以服务的形式向其用户提供，不会因作为投入品经过生产过程转变为其他最终产品而耗竭。

通用目的技术与基础设施又不完全等同，许多通用目的技术并不满足基础设施的三个条件。例如，铁路、因特网等通用目的技术属于基础设施，但蒸汽机、计算机因为不具有非竞争性或部分（非）竞争性，就不属于基础设施。Hogendorn & Frischmann指出，在需求侧的特征方面，基础设施与通用目的技术非常相似，都可以赋能广泛的生产性活动并对其他经济部门产生显著的溢出；但是在供给侧，基础设施与通用目的技术有明显不同［14］。以计算机与因特网为例，二者都属于通用目的技术，但因特网基础设施的特征更为明显。其主要原因在于，二者虽然在需求侧都获得了广泛使用，但是从供给侧来看，提供因特网的设施的竞争性比计算机弱得多。有的时候，供给侧具有非竞争性但是需求侧具有特定用途的技术也被称为基础设施。Hogendorn & Frischmann认为这主要是为了强调该技术的重要性或者对于生产活动是必不可少的，为了区别可以把基础设施区分为专用目的基础设施（special purpose infrastructure）和通用目的基础设施（general purpose infrastructure），但他们认为基础设施一词应仅用于指后者［14］。当一项通用目的技术被看作基础设施时，不是指该技术本身，而是包含了该项技术产品化之后支撑该技术赖以运行的设备、设施或者系统。当我们说电力是基础设施时，不是特指电力技术，而是指发电厂、输电线路、配电站以及相应控制、调度软件所构成的整体；因特网是基础设施，不是特指因特网相关技术，而是包括支撑因特网运转的各种协议、服务器、传输线路或者无线基站、ISP等。Frischmann认为，因特网由五层构成（见表3），分别是物理基础设施、逻辑基础设施、应用、内容和社会关系。其中，物理基础设施与逻辑基础设施一起构成因特网基础设施，而应用、内容和社会关系只是因特网基础设施的下游产出［10］。

表3 因特网的五层次模型

资料来源：Frischmann(2012：319-320)

（三）“新基建”的特征

新型基础设施除了要符合基础设施的基本标准外，还呈现不同于传统基础设施的如下特征：

第一，以数字技术为核心。交通、能源、市政、社会等领域的传统基础设施主要以机器设备、建筑、设施为主，其中虽然也有数字技术产品或服务的投入，但规模不大、占比相对较低。新型基础设施的核心支撑技术是数字技术，是数字技术形成的产品或服务。从产业分类的角度来看，作为新型基础设施的投入品虽然也有部分属于机器设备或建筑物，但主要属于电子及通信设备制造业、软件业、通信业、互联网和信息服务业；从产出来看，新型基础设施提供的是数据采集、存储、传输、处理以及各种软件应用服务，属于软件业、通信业、互联网和信息服务业。